Zakłady sportowe w Stanach Zjednoczonych, czyli krajobraz po PASPA

W Głos Eksperta DNIA
- Updated
PASPA

Pięć, pięćdziesiąt, sto pięćdziesiąt, a może czterysta miliardów dolarów rocznie? Już same szacunki dotyczące wartości rynku zakładów sportowych w Stanach Zjednoczonych sprawiają, że temat ten jest niezwykle ciekawy. Jednak tegoroczny wyrok Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych w sprawie Murphy przeciwko National Collegiate Athletic Association (NCAA) sprawił, że kwestia zakładów sportowych w USA jest jedną z najgorętszych i potencjalnie najważniejszych w tym roku. Temat ten pojawiał się również w polskich mediach, jednak informacje były powierzchowne, nieprecyzyjne lub niekompletne. Celem tej analizy jest przedstawienie tego zagadnienia w kompleksowy sposób, uwzględniając tło historyczne, otoczenie prawne oraz potencjalne implikacje.

Zakłady sportowe przed 1992 rokiem

Las Vegas
fot. Ken Yam / Unsplash

Aby dobrze zrozumieć z czego wynikała majowa decyzja Sądu Najwyższego, należy cofnąć się kilka dekad. Legalne zakłady sportowe dostępne były w Newadzie już od 1949 roku i przez wiele lat ich dostępność ograniczona była tyko do tego stanu. W 1976 roku gracze w Delaware uzyskali możliwość obstawiania zdarzeń w NFL. Krótki eksperyment, który ograniczał się jedynie do zakładów akumulowanych na co najmniej trzy zdarzenia, został zawieszony po roku z uwagi na brak zainteresowania klientów. W 1989 roku zakłady akumulowane na zdarzenia w NFL udostępniono w Oregonie. W 1990 roku gracze uzyskali też możliwość obstawiania wyników NBA, jednak – z uwagi na niewielkie zainteresowanie oraz protesty ligi – eksperyment zakończono po roku. Z kolei w Montanie wprowadzono możliwość zawierania zakładów, ale jedynie w formie totalizatorów i tylko w punktach posiadających licencję na sprzedaż alkoholu. Dodatkowo całość puli musiała być rozdystrybuowana wśród grających, zatem bliżej było im do popularnego również dziś social gamingu niż klasycznego hazardu.

Równocześnie lata 80. i 90. w USA cechował dynamiczny rozwój kasyn. Poza Newadą, gdzie kasyna miały już kilkudziesięcioletnie tradycje oraz New Jersey, gdzie rozpoczęły działalność w 1976 roku, Dakota Południowa, Iowa, Kolorado, Illinois, Missisipi, Luizjana, Missouri i Indiana miały w 1991 funkcjonujące kasyna. Kolejne stany, w tym Indiana, były bliskie przyjęcia rozwiązań prawnych, które pozwoliłyby na rozwój hazardu na ich terenie. W toku dyskusji rozważano również wprowadzenie zakładów sportowych, szczególnie w New Jersey, co miało na celu rozszerzenie oferty produktowej i wzbudzenie zainteresowania większej liczby graczy. Dyskusje te miały również inny skutek – wprowadziły temat zakładów sportowych, obecnych dotychczas w Stanach Zjednoczonych w bardzo ograniczonym zakresie, do debaty publicznej.

Professional and Amateur Sports Protection Act (PASPA)

Congress
fot. Louis Velazquez / Unsplash

22 lutego 1991 roku grupa senatorów, w tym między innymi reprezentujący stan New Jersey senator Partii Demokratycznej i znany koszykarz Bill Bradley, wniosła projekt ustawy, która miała na celu uniemożliwienie dalszej legalizacji zakładów sportowych przez poszczególne stany. W toku prac 26 lipca 1991 roku przed jedną z podkomisji Senackiej Komisji Sprawiedliwości odbyło się publiczne wysłuchanie dotyczące tego projektu. David Stern, ówczesny komisarz NBA zeznał przed podkomisją, że „międzystanowe konsekwencje zakładów sportowych stanowią istotny argument dla ich uregulowania na poziomie federalnym”. W wyniku wysłuchania oceniono, iż „zakłady sportowe to narodowy problem, którego negatywne konsekwencje są odczuwane dalece poza granicami stanów, na terenie których są one zalegalizowane”.

Mając na uwadze wynik przesłuchania oraz argumenty komisarza NBA, dodatkowo wsparte przez stanowiska innych profesjonalnych lig sportowych – NFL i MLB, komisja rekomendowała senatowi przyjęcie ustawy. Do głosowania doszło na początku lutego 1992 roku, kiedy to senat stosunkiem głosów 88:5 przyjął ustawę pod nazwą Professional and Amateur Sports Protection Act (PASPA), która w Stanach określana bywa również od nazwiska jednego z wnioskodawców projektu ustawą Bradleya. Po przyjęciu jej przez Izbę Reprezentantów, 28 października 1992 została ona podpisana przez prezydenta Georga Busha.

Ustawa, która weszła w życie 1 stycznia 1993 roku, wprowadzała zakaz sponsorowania, oferowania, reklamowania, promowania, licencjonowania i autoryzowania zakładów sportowych przez poszczególne stany, jak również przez osoby fizyczne i prawne. Jednocześnie wprowadzono wyłączenia, których celem było umożliwienie dalszego ich przyjmowania na terenie tych stanów, gdzie taka działalność miała już miejsce (Newada, Delaware, Oregon, Montana), ale jedynie w takim samym zakresie, w jakim odbywała się ona obecnie. Ciekawostką była również wprowadzona klauzula, która umożliwiała ich oferowanie na terenie stanu, w którym od co najmniej 10 lat funkcjonowały kasyna – warunek, który spełniało jedynie New Jersey. Istotnym ograniczeniem była jednak konieczność wprowadzenie stosownych regulacji w ciągu roku od wejścia w życie ustawy. Ponieważ takich regulacji nie wprowadzono, przez kolejne ponad dwadzieścia lat zakłady sportowe mogły być oferowane jedynie na terenie czterech stanów, z czego tak naprawdę w formie pełnej oferowane były jedynie w Newadzie. Spod regulacji ustawowych wyłączone zostały totalizatory na wyścigi koni oraz psów, a także jai alai, grę zwaną po polsku pelotą.

Już wówczas nieliczni wskazywali na możliwe problemy związane z PASPA. Republikański senator Charles Grassley z Iowa, jeden z pięciu głosujących przeciw, wskazywał wówczas, że ustawa jest sprzeczna z zasadą federalizmu i zbytnio ingeruje w prawa poszczególnych stanów. W podobnym tonie wypowiadali się przedstawiciele Departamentu Sprawiedliwości, którzy byli przeciwni jej przyjęciu i wskazywali, że kompetencje w zakresie regulacji zakładów sportowych powinny przynależeć poszczególnym stanom. Obiekcje te jednak pozostały bez odzewu przez kolejnych dwadzieścia sześć lat.

Nieskuteczna walka z regulacjami

NCAA
fot. Ben Hershey / Unsplash

Wprowadzenie PASPA w zasadzie uniemożliwiło rozwój zakładów sportowych w Stanach Zjednoczonych, ograniczając je jedynie do Newady. Oregon, który od 1989 roku oferował zakłady akumulowane na zdarzenia w NFL, pod presją ligi ostatecznie zdelegalizował je po sezonie 2007. Delaware, które miało możliwość ich oferowania w formie z 1976 roku, podjęło w 2009 roku próbę wprowadzenia kompleksowej oferty, która zakończyła się przegraną stanu w sądzie apelacyjnym. Główną areną walki o zakłady sportowe stało się New Jersey.

Pierwszą próbę zmiany regulacji podjęto w 2009 roku, kiedy to senatorowie stanowi z New Jersey zaskarżyli PASPA do sądu. W orzeczeniu wskazano jednak, że jedynym podmiotem, który może efektywnie wnieść skargę w tym zakresie jest gubernator, a nie grupa senatorów. W 2011 roku przeprowadzono niewiążące referendum, w którym mieszkańcy New Jersey jasno opowiedzieli się za wprowadzeniem zakładów sportowych. W konsekwencji w 2012 roku władze stanu przyjęły ustawę, która – wbrew obowiązującej PASPA – dopuszczała przyjmowanie zakładów sportowych w licencjonowanych punkach.

Decyzja ta spotkała się ze zdecydowanym sprzeciwem ze strony środowiska sportowego, w tym szczególnie NCAA, która formalnie zaskarżyła ustawę. Uzyskała ona wsparcie innych lig – NBA, NFL, NHL i MLB oraz dodatkowo Departamentu Sprawiedliwości. W wyniku długiej batalii sądowej sąd apelacyjny orzekł, że przepisy są niezgodne z PASPA i jako takie nie mogą wejść w życie. Jednocześnie sąd wskazał, że choć nie ma możliwości wprowadzenia regulacji sprzecznych z PASPA, to istnieje ewentualność uchylenia wcześniej obowiązujących przepisów stanowych. Tym samym otwarto furtkę, którą przedstawiciele New Jersey postanowili skrzętnie wykorzystać.

Murray przeciwko National Collegiate Athletic Association

Constitution
fot. Anthony Garand / Unsplash

W 2014 roku przyjęto regulacje, które nie tyle wprowadzały zakłady sportowe, co uchylały zakaz ich organizowania wprowadzony jeszcze w 1977 roku. Inicjatywa ta ponownie spotkała się z reakcją ze strony środowiska sportowego, w którym prym wiodła NCAA, występująca jako strona skarżąca w procesach sądowych. Złagodzeniu uległo jednak stanowisko niektórych lig, w tym szczególnie NBA, której ówczesny komisarz Adam Silver wezwał w komentarzu opublikowanym w 2014 roku w New York Times do zmiany podejścia do zakładów sportowych. Stan New Jersey przegrał jednak zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji oraz w apelacji. Gubernator postanowił zaskarżyć wyrok do Sądu Najwyższego wskazując, że PASPA w obecnej formie narusza zasadę wyrażoną w 10. poprawce do Konstytucji Stanów Zjednoczonych. Ta linia argumentacji, pojawiająca się już przy okazji prac nad PASPA w 1991 roku, okazała się kluczowa.

Zgodnie z 10. poprawką uprawnienia, których konstytucja nie powierzyła Stanom Zjednoczonym ani nie wyłączyła z właściwości poszczególnych stanów, przysługują nadal poszczególnym stanom i ludowi. W myśl tej zasady, wskazując jednocześnie, iż rząd federalny mógł, ale nie podjął się regulacji kwestii zakładów sportowych, Sąd Najwyższy w swoim orzeczeniu z 14 maja 2018 roku orzekł większością głosów, że PASPA jest sprzeczna z 10. poprawką oraz wskazał na jej niekonstytucyjność. Tym samym stosowanie PASPA zostało uchylone. Nie oznaczało to jednak legalizacji zakładów sportowych na terenie Stanów Zjednoczonych. Wskazano jednak, że wyłączne kompetencje w tym zakresie przynależne są stanom, które odpowiadają za wprowadzenie stosownych regulacji wedle swojego uznania na własnym terytorium. Decyzja Sądu Najwyższego, choć nie była nieoczekiwana, wywołała szereg komentarzy i analiz. Okazało się bowiem, że po dwudziestu sześciu latach istnieje szansa na rozwój zakładów sportowych również poza Newadą.

Krajobraz po PASPA

Sports Betting Bill Tracker October 2018
fot. espn.com

Wyrok Sądu Najwyższego spowodował reakcję po stronie władz stanowych. Jako pierwszy zareagował Delaware, który już 5 czerwca 2018 roku przyjął regulacje umożlwiające przyjmowanie zakładów prostych na wydarzenia sportowe w trzech kasynach zlokalizowanych na terenie stanu. Bardziej rozbudowane zakłady akumulowane mogą być oferowane w dodatkowych lokalizacjach oraz w Internecie. 11 czerwca 2018 roku gubernator New Jersey Phil Murphy podpisał ustawę legalizującą zakłady sportowe. Był on też pierwszą osobą, która 14 czerwca o 10:30 zawarła pierwsze zakłady na torze wyścigowym w Monmouth Park. Pierwszego sierpnia 2018 roku dwa należące do MGM Resorts kasyna w Missisipi rozpoczęły przyjmowanie zakładów. Jako piąty stan 30 sierpnia dołączyła Wirginia Zachodnia, która umożliwiła przyjmowanie zakładów w punktach sprzedaży i przez Internet. 16 października pierwsze zakłady sportowe przyjęto w Santa Ana Casino & Hotel w Nowym Meksyku.

Pensylwania, Rhode Island i stan Nowy Jork przyjęły już stosowne regulacje umożliwiające przyjmowanie zakładów sportowych. W kolejnych piętnastu stanach powstały stosowne projekty, które będą rozpatrywane w tym lub przyszłym roku. Eksperci szacują, że w ciągu pięciu lat, stosowne regulacje zostaną wprowadzone w od 32 do 40 stanów. Jednak pomimo dynamicznego rozwoju tego segmentu, wiele kwestii jest nadal przedmiotem publicznej debaty.

Zakłady sportowe w części stanów widziane są jako wehikuł do zwiększenia przychodów budżetowych. Choć opłaty za wydanie licencji oraz stosowne podatki od gier są wprowadzane wszędzie, ich wielkość będzie miała wpływ na rozwój rynku. Pensylwania, która rozważa wdrożenie zakładów jeszcze w tym roku, planuje wprowadzenie opłat licencyjnych na poziomie 10 milionów dolarów oraz efektywnego podatku w wysokości 36%. Kwoty wydają się być ekstremalnie wysokie, nawet w porównaniu do restrykcyjnych przepisów w Polsce.

Niejednolite jest też podejście profesjonalnych lig sportowych. O ile zarówno NBA jak i MLB ustami swoich komisarzy wyraziły zainteresowanie nowymi regulacjami stanowymi, o tyle NFL i NHL bardzo mocno optują za wprowadzeniem regulacji na poziomie federalnym. W ich ocenie złożoność tematyki zakładów sportowych, a zwłaszcza ich wpływ na uczciwość rozgrywek i konieczność dbałości o interesy graczy wymaga uregulowania na wyższym, niż stanowy, poziomie. Oczywistym jest też, że ligi liczą na dodatkowe środki finansowe, które mają pochodzić czy to z opłat za korzystanie z wyników spotkań czy z dodatkowej opłaty tzw. integrity fee, która miałaby trafiać bezpośrednio do lig. Komisarz NFL dał zresztą wyraz tym oczekiwaniom w czasie ostatniego publicznego wysłuchania przed Komisją Sprawiedliwości Izby Reprezentantów pod koniec września tego roku.

Nie do końca jasne jest też podejście plemion indiańskich, a szczególnie ich rozwoju na terenie poszczególnych stanów. 244 plemiona, które aktualnie prowadzą ośrodki gier na terenie 29 stanów, podlegają osobnym regulacjom hazardowym. Dynamiczny rozwój zakładów sportowych może mieć negatywne konsekwencje dla ich sytuacji ekonomicznej. Argument ten jest wskazywany przez wielu ekspertów jako jeden z kluczowych w debacie nad ich przyszłością.

Co przyniesie przyszłość?

Future
fot. Kyle Sudu / Unsplash

Z całą pewnością regulatorzy, zarówno na poziomie federalnym jak i stanowym, liczą na to, że legalizacja zakładów sportowych przyczyni się do zmniejszenia szarej strefy i transferu pieniędzy do legalnych operatorów. Rynek, z którego szacunkami wszyscy mają problem, wart jest co najmniej kilkadziesiąt miliardów rocznie. Przeniesienie części z tych środków do legalnych operatorów wpłynie pozytywnie na gospodarkę. Rozwój zakładów sportowych to nie tylko tysiące nowych miejsc pracy, ale również dodatkowe wpływy budżetowe.

Rozwój rynku nie pozostanie również obojętny dla branży globalnie. Już dzisiaj widać zwiększone wysiłki największych operatorów, którzy poprzez różne partnerstwa, wchodzą na rynek amerykański. William Hill, pracujący z podmiotami w kilku stanach, czy Paddy Power to tylko dwie z wielu firm, które ostrzą sobie zęby na dodatkowe przychody. Do tego dojdzie z pewnością szereg fuzji i przejęć, zarówno przez firmy amerykańskie, jak też silne podmioty międzynarodowe, które będą chciały odegrać ważną rolę na rynku w USA.

Ciekawym następstwem rozwoju zakładów sportowych w Stanach Zjednoczonych może być też znaczący postęp technologiczny i pojawienie się innowacyjnych rozwiązań we wszystkich obszarach biznesowych. Fakt, że rynek ten był dotychczas ograniczony jedynie do jednego stanu mógł sprawić, że szereg firm nie postrzegała go jako nazbyt atrakcyjnego. Popularyzacja zakładów sportowych, połączona z rosnącymi oczekiwaniami graczy i bliskością innowacyjnych gigantów technologicznych z Doliny Krzemowej może sprawić, że majowa decyzja Sądu Najwyższego była kluczowa nie tylko dla Stanów Zjednoczonych, ale dla globalnego rynku gamingowego.

fot. shutterstock.com

Zobacz też

Domenę hazardową sprzedam!

Właściciele domen związanych z hazardem mogą sporo zarobić. 28 listopada na międzynarodowej giełdzie domen internetowych Sedo rusza aukcja internetowych adresów hazardowych

Czytaj więcej...

Holenderska regulacja hazardowa opóźniona

Wprowadzenie nowej ustawy hazardowej w Holandii zgodnie z założonym harmonogramem nie uda się. Rząd tego kraju ogłosił właśnie, że potrzebuje więcej

Czytaj więcej...

TS zasila budżet państwa miliardem złotych

W tym roku około miliard złotych, w kolejnych znacznie więcej Totalizator Sportowy planuje przekazać do budżetu państwa z tytułu podatku od

Czytaj więcej...

Mobile Sliding Menu